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美国的故事(66)-必要与适当  

2014-12-22 00:20:55|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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在今天的美国,你应该不会忽略三个字:“美联储”(Federal Reserve System,简称“Fed”)。它是美国的“中央银行”,也就是“银行的银行”。它的一举一动、一言一行都牵引着华尔街的风风雨雨,也牵动着每个普通人的心。没有它,大家都不知道该咋活。但是,在十八世纪末的新大陆,“中央银行”或“国家银行”是强权的象征,是政府对个人自由的侵犯和对弱势群体的压迫。1790年12月底,当财政部长亚历山大·汉密尔顿向国会提交他的《第二份关于公共信用的报告》(Second Report on Public Credit)时,他面对的就是被这样的观念笼罩的美国。

 

汉密尔顿出任财政部长时为新国家定了四个目标:一,提高公共信用;二,健全海关管理;三,完善税收制度;四,建立中央银行。公共信用的事已经在那顿晚餐上解决了。1790年4月,他向国会提出建立海岸缉私队,也就是后来的“海岸警卫队”(Coast Guard)。8月,国会通过法案创建第一支武装缉私船队,归财政部管。美国人酷爱航海,也酷爱走私。在一百七十年的殖民地时期,你只要会做生意就会走私,英国想管也管不住。后来,走私成了反抗英国暴政的革命行动,不走私都没脸见人。联邦政府成立后,大家照走不误,这叫“革命传统代代传”。缉私船队显然断了很多人的财路,但没办法,联邦政府就指着海关税吃饭呢,不查你查谁?除了海关税,汉密尔顿还在1790年12月要求国会通过法案,征收酿酒税(“威士忌税”),为此引起很多争议和骚乱。他专门训练税官,组织收税队伍。在一些偏远的山区,收税官们不得不带着枪“武装收税”,那架势跟抢钱差不多。这支“收税大军”也归财政部管。总而言之,到1790年底,汉密尔顿的四个目标有三个已基本搞定,这时,他任财政部长只不过一年多一点。他太能干了,能干得让人害怕。财政部迅速膨胀,几乎吞噬了整个行政权。财政部长好像不吃不睡,三天两头“打报告”,炸晕了国会,也炸恼了他的内阁同僚。短短的一年里,所有的人都看清了一件事:华盛顿政府的二号人物是谁。

 

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美国财政部门前的汉密尔顿雕像 

 

不长眼神儿的汉密尔顿可能觉得自己还不够招人恨,在《第二份关于公共信用的报告》中居然提出要建立新大陆有史以来第一个“中央银行”(Central Bank),连名字都想好了,就叫“合众国银行”(Bank of the United States)。为什么要建中央银行呢?好处多了去了,比如,发行统一的货币,控制货币流量,管理外汇,调节金融市场,收税,贷款,向政府提供资金,等等。在所有这些“任务”中,第一件要办的是统一货币。说起来你也许不信,当时,美国这个统一的国家却没有统一的货币,虽然国会创立了“美元”(Dollar),但大家更愿用欧洲各国的货币,最受欢迎的是西班牙比索(Peso)。这事儿不解决,别的都甭想。

 

那么,这个银行应该是个什么形式呢?汉密尔顿的设想是,银行的启动资金一千万美元,政府出二百万,私人投资八百万。这种方式是从英国和荷兰学来的。“英格兰银行”和“阿姆斯特丹银行”都是如此,运行起来非常高效,还能照顾到公众利益。虽是“公私合营”,但政府有足够的话语权,银行的运行也由政府监管。私人的那八百万通过出售银行股票的形式筹集。这样做的目的是把银行和公共信用连在一起。人们对政府越有信心,他们就越愿意购买国有银行的股票,公共信用自然也就越高。这是他上一篇报告的延续。中央银行将成为维护公共信用的工具。

 

在汉密尔顿眼里,中央银行是一个国家金融秩序的主心骨。但是,在95%的人口是农民的新大陆,别说中央银行,就是一般的私人银行,也是恶霸一样的角色。农业的运作程序是这样的:种植园主或自耕农借钱买种子和农具,打下粮食卖掉还银行的钱。在歉收和市场不好的时候,他们入不敷出,只好借更多的钱维持生产。可以说,从奴隶主到普通农民,包括“建国国父”们,没有不欠钱的,“负债经营”是北美的常态。债务人对债权人能有好气儿吗?

 

最起劲地反对建立中央银行的三个人是:国务卿托马斯·杰斐逊,众议院领袖詹姆斯·麦迪逊,副总统约翰·亚当斯。杰斐逊和麦迪逊做为大种植园主和奴隶主,对商业和银行业的鄙视是发自内心的。他们认为土地是最实在的财富,农业是最高贵的营生,那些狡诈的银行家通过放贷巧取豪夺,除满足私欲外,没有为社会做任何贡献。什么“银行”、“股票”,这些东西太肮脏了,根本不是一个高贵的弗吉尼亚绅士应该涉足的。你说我不懂金融?谢谢,我以此为荣!来自马塞诸塞的亚当斯按道理应该是代表工商业利益的,但他对银行却厌恶至极。他说,银行是富人剥削穷人的把戏,是少数人压迫多数人的手段。在当时的美国,他们三人代表的是大多数“建国国父”的思想,也是大多数美国人的思想。

 

在十八世纪,伴随着美国革命的是两大世界潮流。不管人类是否情愿,他们已经走到现代社会的大门口。一个潮流是“启蒙运动”(Enlightenment)。美国所有的“建国国父”都是“启蒙思想”最忠诚的信徒,自由、平等、人权、共和、民主、法治的观念深入人心。如果说,在北美“启蒙思想”的实践中,汉密尔顿的贡献非同小可,那么,杰斐逊、麦迪逊、亚当斯一点也不逊色,他们的贡献同样不可替代。在这一点上,杰斐逊们和汉密尔顿们算是同一个阵营的,只是前者偏左后者偏右而已。另一个潮流是在1760年左右初露端倪的“工业革命”(Industrial Revolution)。也许是因为“启蒙思想”的光辉太耀眼了,“国父”们似乎想在革命的理想主义中多沉醉一会儿,他们集体忽视了“工业革命”传递的强烈信号。只有一个人明白无误地解读了这个信号,这个人就是汉密尔顿。工业是美国的未来,银行是工业的血脉,这就是他看到的“现代国家”,他要为这个“现代国家”打好框架。另一个勉强跟得上他的脚步的也许是富兰克林,这要归功与他对科学的执着和那颗充满好奇的心。当汉密尔顿脑子里都是银行、股票交易所、制造业、世界贸易这些现代元素时,杰斐逊和麦迪逊想的是如何让他们的奴隶多种几亩地,如何让农民摆脱对银行的依赖。汉密尔顿憧憬着“美帝国”(American Empire),他说,美国人是天生的商人和企业家…,当美国崛起时,“欧洲的一切都是泡沫。”杰斐逊追求的“美利坚共和国”(American Republic)是“绝世而独立”的世外桃源,自给自足,与世无争,是人类最美丽的“乌托邦”。

 

现在,地上有一条线。线的左边是“近代”,右边是“现代”。左边站着一群人,他们是“建国国父”们;右边站着一个人,他是汉密尔顿;还有一个人,不左也不右,刚好站在那条线上,他是华盛顿总统。汉密尔顿把所有的人都拉过来是不可能的,他也没打算这么做。他只要把华盛顿拉过来就成了。华盛顿往哪走,美国就会往哪走。幸运的是,他拥有华盛顿毫无保留的信任。亚当斯、杰斐逊、麦迪逊都是未来的总统,也是才华横溢的政治家,但在华盛顿心中,这仨绑一块儿也不如汉密尔顿有份量。虽然此时的华盛顿并不清楚自己的立场,但他决定给汉密尔顿一个机会,让他把报告提交国会,让所有的人充分表达意见,然后他再做最后的裁决。

 

只要总统不约束他的财政部长,这位部长的能量就会让所有的人瞠目结舌。早在1780年的时候,大陆军总司令身边那位25岁的中校军官就在编织着美国的“中央银行梦”了。亚当·斯密(Adam Smith)的《国富论》,麦勒齐·波斯特维(Malachy Postlethway)的贸易与金融词典,英格兰银行和阿姆斯特丹银行的公司宪章,等等,所有这些都让年轻的汉密尔顿对欧洲的金融体系充满向往。如今,35岁的他终于有机会打造自己的“帝国”,他绝不会让任何人挡了他的路。说我的银行是山寨版的“英格兰银行”(Bank of England)?是又怎样?我就是要用英国体制赶超英国,你有意见吗?少拿“自由”啊“革命”啊那些大帽子来压我,没钱你要个屁“自由”!你们就等着看我怎么让美国人赚大钱吧!

 

1791年1月20日,建立“合众国银行”的法案“像风一样吹过参议院”,意思是,以压倒多数获得通过。接着,法案进入众议院的讨论。众议院领袖麦迪逊再一次组织反击,他的理由跟上次阻止联邦政府接管债务时的理由一样:中央银行将以牺牲南方为代价使北方获利。汉密尔顿说,我的银行是全国性的,不是区域性的,它不仅将促进工商业,也将大大方便农业的融资,对大家都有好处。你能不能停止当一会儿弗吉尼亚人,试着当一会儿美国人,行吗?因为汉密尔顿提议把合众国银行总部设在费城,麦迪逊还担心这样会影响联邦政府最终迁都波多马克的计划。如果越来越多的联邦机构在费城扎根,迁都也就越来越困难。汉密尔顿觉得麦迪逊是瞎操心,这跟迁都有什么关系?你爱走就走,银行才不会跟着你到那个鬼地方去呢,两码事!(后来,联邦政府迁都时,中央银行果然没有南迁,一直留在费城。)

 

对中央银行更深层的讨论是关于它的“合法性”,也就是,联邦政府组建银行的行为是否“违宪”。自宪法诞生之日起,对宪法的解释就分成了两派。一是“狭义派”,一是“广义派”。“狭义派”认为,政府的权力仅限于宪法的明示,只要宪法上没写,你就不能做。“广义派”说,政府不仅拥有宪法明示的权力,还拥有“暗示”或“引申”的权力。当初,麦迪逊和汉密尔顿合作《联邦党人文集》的时候,他们俩都是“广义派”领袖,他们的精彩论述使这部文集成为对宪法最权威的注解(参看《美国的故事(59)-联邦党人》)。如今,麦迪逊的立场来了个一百八十度大转弯,他一夜之间成了“狭义派”掌门人。他与汉密尔顿的对话是这样的:

 

麦迪逊:你就是把宪法翻烂也找不到半个字说政府有权建立银行。

汉密尔顿:请看第一条第八款,不要告诉我你从来没听说过“必要与适当条款”。

麦迪逊:“必要与适当”不等于滥用权力。

汉密尔顿:你想听听你自己三年前是怎么说的吗?

 

 为了给“宪法之父”添恶心,汉密尔顿让他的一个议员朋友在众议院的辩论中当众朗读《联邦党人文集》第四十四篇中那段著名的文字。这一篇是麦迪逊的杰作,淋漓尽致地解释了“必要与适当条款”(Necessary and Proper Clause),至今仍被史学家和法学家频繁地引用。当时,虽然大家都知道《文集》出自麦迪逊和汉密尔顿的手笔,但具体哪一篇是谁写的还是“绝密”,两人都守口如瓶。汉密尔顿并没有告诉朋友那段文字的作者,只是让他念一下而已,个中滋味只有麦迪逊明白。麦迪逊让汉密尔顿的“恶作剧”气得红一阵白一阵的,又不能破口大骂“这是哪个混账王八蛋写的?”

 

这段闪闪发光的经典语录是:“在法律和推理中,最清楚不过的公理是,当(政府)需要达到某种终极目标,它就应该被赋予达到这些目标所需要的手段;当政府被授予某种广泛的权力,它也就获得了所有与实施此权力有关的具体权力。”

 

用白话说就是:你想让政府办事,就得给政府权力;你想让政府办大事,就得把办跟这件大事有关的那些小事的权力也给政府。比如,宪法明文规定,联邦政府有权征税,有权发行货币,但没说政府有权建立银行。那么,征来的税存在哪?怎样才能统一调配?怎样以政府信用为基础发行统一的货币?干这些事当然需要国家银行。所以,建银行这个“小权力”是附属于征税和发行货币这些“大权力“的。你想让政府顺利履行宪法“明示”的权力,就必须赋予它与“明示”的权力相关的“暗示”的权力。这种“暗示”的权力就是“必要与适当”的权力。如此这般,国有银行一点也不违宪。

 

你可以闭着眼想像一下“宪法之父”和“联邦政府之父”的这场争辩,他们谁对谁错、谁输谁赢也许已经不重要了,重要的是,他们对宪法“画龙点睛”式的阐述为后世留下了享之不尽的财富。后来,第四位最高法院首席大法官约翰·马歇尔(John Marshall)就是用“必要与适当条款”来确立联邦政府的权威的,他引用的案例就是政府建立国有银行这件事。

 

显然,汉密尔顿的游说工作很成功。1791年2月8日,众议院以39比20的绝对优势通过了银行法案。但是,就像当初关于政府债务的表决一样,南北分歧不可挽回地加大了。波多马克河以北各州几乎无一例外地投了赞成票,南方各州基本上全是反对票。很多学者认为,这次表决标志着两大政党的形成,如约翰·马歇尔在他的书中所写:“关于合众国银行的争论导致了两大旗帜鲜明的政党的形成,它们之间长期的斗争撼动了美国政治的核心。”

 

汉密尔顿在国会势不可挡,麦迪逊只剩下最后一步棋,那就是总统的“一票否决权”(Veto Power)。如果华盛顿否决了国会的法案,法案就会被打回国会,重新讨论,只有在参众两院都达到三分之二多数后才能再次通过,那几乎是不可能完成的任务。国会的法案送到总统府,总统有十天的时间做决定。他要么签字使之成为法律,要么否决。于是,麦迪逊立刻开始对总统的“攻坚战”,天天跑去给华盛顿上宪法课,敦促总统行使“否决权”。华盛顿倒是挺老实,他当初虽然在“制宪会议”上从头坐到尾,一场辩论都没落下,但他承认:“我不太明白你们律师说的那些事(他指的是宪法)。”经过麦迪逊的一番“普法教育”,华盛顿似乎更晕了。让农民给律师当裁判,你们这不是难为我吗?咋办呢?那就问问律师们吧。

 

总统问的第一个内阁成员是总检察长兼法律顾问爱德蒙·伦道夫。伦道夫说:“违宪。”但他的理由很“弱”,总统基本上听了跟没听一样,还是一头雾水。于是,华盛顿来问第二个内阁成员,国务卿杰斐逊。杰斐逊的水平比他表弟高出好几节,他的回答简洁又犀利:一,从严格的宪法含义上说,由国家资助的垄断企业和银行是对自由的侵犯,也是英式君主制的体现;二,汉密尔顿设计的中央银行是北方工商业欺压南方种植业的工具,因为那百分之八十的私人股份绝大部分将来自北方的投机者;三,汉密尔顿滥用“必要与适当”条款。“必要”是指“不可替代”,没它不行。但事实是,即使没有中央银行,政府照样可以收税和发行货币,只要把任务分派给靠得住的私人企业就可以了。中央银行是“方便的”和“有用的”,但不是“必要的”。四,中央银行的设立将以牺牲公众利益为代价满足少数金融贵族的私欲,是“非正义”的。所以,绝对违宪!

 

杰斐逊的话让华盛顿受到很大的震动,他又把麦迪逊叫来进行了好几次单独的秘密谈话。他似乎快被说服了,让麦迪逊为他起草否决法案的意见书备用,这可能将是美国总统第一次行使否决权。好了,听完了麦迪逊、杰斐逊、伦道夫这三位律师的陈述,现在华盛顿只有一件事可做,就是听听第四位律师怎么说。

 

华盛顿把汉密尔顿叫到办公室,开门见山地对他说:“如果你不能说服我,我就要否决银行法案。”然后,他把其他三位的意见告诉了汉密尔顿。看样子,华盛顿心里是偏向汉密尔顿的,他跟财政部长之间的坦诚更有“自家人”的味道,而且,他最后才找汉密尔顿并把所有的反对意见告诉他,实际上是给汉密尔顿一个反击的机会。汉密尔顿说:“给我一个星期,我会给你我的意见。”

 

在接下来的一个星期里,汉密尔顿再次展示了他超人的精力。多年后,满头银发的伊莉莎向一个年轻人讲述她与夫君共度的这段日子时说:“他创造了你们的银行。我通宵达旦地陪着他。杰斐逊认为我们不应该有银行,华盛顿总统也这么认为。但我丈夫说:‘我们必须有银行。’我们整晚地不睡觉,我帮他誊写稿件。第二天,他拿着稿子去见总统,我们就有了银行。”

 

汉密尔顿在2月23日拿给总统的这份稿子共一万三千字,从各方面阐述“必要与适当条款”的含义,把所有的反对意见都“埋葬”了。他反驳了杰斐逊对宪法的狭义理解,他的眼光不再只停留在银行这件事上,而是扩展到所有的公权力。他说:“对政府的定义蕴含着一个天然的原则:每一项赋予政府的权力都是至高无上的,它理应包括所有与此相关的手段。”如果杰斐逊与伦道夫的观点成立,那么,“合众国只能是一个没有主权的政治协会,或人民只能接受无政府的统治。”联邦政府不仅有权建立银行,还有权采取措施应对各种情况,而不是仅限于那些“绝对必要”的情况。人们的社会实践应该高于某些人的狭隘理论。

 

汉密尔顿的这篇报告是对宪法的“广义解释”(Liberal Interpretation)的代表作,被誉为“对美国宪法最天才的诠释。”当初,“制宪会议”的代表们对宪法的争论是建立在“广义”的基础上的,他们故意把宪法写成非常笼统的文件,就是想在实践中丰富和完善它。如果只按表面字义行事,宪法就成了“死法律”。“必要与适当”条款的原意是让宪法变成“活文章”(参看《美国的故事(58)-我们人民》),没有人比汉密尔顿更好地抓住了这个要旨。当然,他有自己的政治意图。在所有的理论背后,是对权力的争夺。一个更强大的中央政府才是他真正想要的结果。

 

2月24日,华盛顿花了整整一天读汉密尔顿的报告,他完全被财政部长的观点征服了,甚至懒得再跟杰斐逊和其他人打招呼。2月25日,总统签署了银行法案。他故意等到离最后期限只差一天的时候才签字,因为他不想给其他内阁成员再次游说他的机会。他听够了。

 

华盛顿这个举动的意义远远超过了法案本身。做为一个南方的种植园主和奴隶主,他最自然的反应应该是否决此案。但是,华盛顿背叛了他的地域和阶级。他的决定完全出乎杰斐逊和麦迪逊的预料,因为他们不明白,当他们还是弗吉尼亚人时,华盛顿已经是美国人了。后世的学者在谈论华盛顿时期的经济政策时,他们通常认为那是汉密尔顿的政策,很少提到华盛顿的名字,好像此事与他无关。杰斐逊也认为,华盛顿根本不知道自己在做什么,他被汉密尔顿利用了。实际上,没有华盛顿的支持和保护,汉密尔顿根本不可能成功。汉密尔顿做的每一件事都为自己树敌无数,他不属于那个时代,他的悲剧由此而生。华盛顿很清楚他的财政部长需要什么,他愿意做他的保护神。他选择现代金融体系的同时也选择了更强大的行政权,他选择汉密尔顿的同时也选择了美国的未来。

 

随着银行法案的生效,“第一合众国银行”(First Bank of the United States)诞生了,为期二十年。银行开售股票的当天,市场暴涨,短短一个小时,所有的股票售罄。新大陆好像从来没见过这么火爆的场面。人们没有意识到他们从此走进了“一边是海水一边是火焰”的现代金融社会。是喜?是忧?是福?是祸?那是我们后面的故事。

 

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第一合众国银行旧址 

 

在忙活银行的同时,汉密尔顿还忙着另一件事,就是铸币。1791年1月28日,就在参议院通过银行法案后一个星期,财政部长递交了《关于铸币的报告》(Report on the Mint),筹备统一的货币。1792年春,国会通过法案在费城建造“美国铸币厂”(U. S. Mint)。汉密尔顿和杰斐逊总算在一点上取得共识,就是新货币采取“十进制”,而不是像很多欧洲国家那样用“八进制”。但是,他们的共识并不意味着争权夺利的结束。本来,铸币厂很自然地应该隶属财政部。杰斐逊对总统说,财政部权力太大了,海关是它的,海岸警卫队是它的,税收是它的,银行是它的,要是铸币厂也归它,咱整个政府不都成了财政部的天下了?华盛顿大概是想缓解一下矛盾,决定把铸币厂划归杰斐逊的国务部,同时把邮局给了财政部。结果,杰斐逊把铸币厂管得一团糟。汉密尔顿很生气,一个劲儿地跟总统闹,说我拿邮局跟他换行不?但总统这回没遂他的愿。直到1873年,铸币厂才归了财政部。像银行一样,铸币厂后来也没有随联邦政府南迁,而是留在了费城。

 

对银行法案的争论只是“党争”的开始。南方与北方、农业与工商业、州权与联邦的矛盾日益尖锐,杰斐逊与汉密尔顿的争斗也越来越激烈。他们的观点有什么不同?他们的分歧为什么不可调和?华盛顿还能保持中立吗?请看下一个故事:斗鸡场。

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